제주 카지노 영업장 이전 제한 논란 '일파만파'

제주도가 외국인 전용 카지노의 영업장 이전을 원천적으로 막는 방안을 추진하고 있어 논란이다. 카지노 업계는 상위법 위반 소지는 물론 세계적인 추세에 역행하는 법 개정이라며 반발하고 나섰다. 

한국카지노업관광협회는 7일 제주도의회에 '제주특별자치도 카지노업 관리 및 감독에 관한 조례 일부개정조례안 입법예고에 대한 의견서'를 제출했다고 밝혔다.

이 의견에서 한국카지노업관광협회는 "제주도 외국인전용 카지노의 이전을 사실상 원천봉쇄하는 내용의 도 조례 개정안으로서 관광산업 육성 및 관광 진흥이라는 상위 규범의 입법 목적에 반한다"며 "카지노사업자의 영업장소 선택권 박탈은 목적 달성의 수단이 지나치게 직업의 자유를 침해하므로 과잉금지원칙에도 위반한다"고 주장했다.

지난달 28일 제주도의회는 건물의 대수선·재건축·멸실 등 불가항력에 의한 경우에만 카지노사업장 이전을 허용하는 내용을 담은 카지노업 관련 조례 개정안을 입법예고했다.

이 개정안은 현행 카지노 사업장 변경허가 범위를 기존 영업장 소재지 건물의 대수선·재건축·멸실 등에 따른 불가항력에 의한 경우로 한정한 것이다. 이는 사실상 카지노 이전을 원천적으로 금지하는 것으로 해석된다.

이에 대해 카지노업 관계자들은 "세계적인 관광지 제주도가 지속 발전하려면 오히려 복합리조트 등 관광인프라를 더 조성하여야 하는데 이에 역행하는 것으로 이해가 어렵다"며 "위임입법 일탈, 법률유보의 원칙과 과잉금지 원칙에 위배하는 등 법률적으로 큰 문제가 있다"고 우려를 나타냈다.

특히 최근 아시아 국가들이 자국민의 외화유출 방지와 재정 수입을 위해 국가차원에서 경쟁적으로 카지노가 포함된 복합리조트 조성을 확대하는 등 카지노산업 육성에 나서고 있다. 이 때문에 세계적인 추세와 동떨어진 이번 조례안은 논란의 여지가 커 보인다.

○ 관광진흥법 제2조 및 제3조 제1항 5호 : ‘카지노업’을 관광사업으로 규정 - 카지노업은 외국인 전용으로 운영되면서 외화획득을 위한 고부가가치 관광산업으로 과도한 규제 보다는 정책적인 육성과 지원이 필요한 산업임

○ 또한 카지노업은 관광산업 중 유일하게 관광기금을 납부하고 있고 이는 우리나라 관광산업 발전을 위해 사용되고 있으며 제주지역 카지노업 역시 매년 100억원이 넘는 기금을 납부함으로써 제주지역의 관광산업 발전에 큰 기여를 하고 있음

뿐만 아니라 제주도에서 2016년에 발표한 연구 자료에 따르면 카지노업의 육성으로 2020년 제주지역 내 파급효과는 생산유발액 약3조5천억, 부가가치 유발액은 약1조8천억원 규모로서 총지역파급효과는 약5조3천억 정도로 나타남

취업유발효과도 4만398명으로 나타나는 등 경제적 파급효과가 클 것으로 예상하고 있음

□ 카지노업의 고용창출 효과

○ 4차 산업혁명의 여파로 ‘고용 없는 성장’이란 어려움을 겪는 가운데 ‘서비스 산업 경쟁력 확보’를 통한 경제성장과 고용창출을 동반한 성장에 대한 논의가 확산되고 있음

관광산업의 일자리 창출 효과는 산업별 고용유발계수(2013년 기준)로 해서 보아도 전(全) 산업 8.17명 제조업은 5.07명인 반면 서비스업은 11.04명(한국은행, 2015) 제조업에 비해 약 1.5배 높은 수준임

특히 관광산업 중 복합리조트(IR)의 청년 고용창출 효과가 크게 나타나는 것을 확인할 수 있으며, 고용창출 효과는 최소 2만3200명에서 최대 6만2640명으로 추정하고 있음

□ 일부개정조례안에 대한 의견

○ 법률유보원칙 위반 및 위임입법 한계 일탈

개정안은 영업소 소재지 변경을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허용하는  취지로 이해되나 이와 같은 개정안은 모법인 제주도특별자치도 설치 특별법(이하 ‘제주도특별법’) 제244조가 도 조례에 위임한 범위를 벗어나 헌법에 위반되는 것으로 보임

왜냐하면, 카지노사업자에 대한 변경허가 사항과 관련하여, 관광진흥법 제5조 제3항이 문화체육관광부령으로 정한 중요 사항에 대해 변경허가를 받도록 하고, 이에 대해 개정안의 모법인 제주도특별법 제244조 제1항이 문화체육관광부령으로 정하는 사항을 도 조례로 정하도록 위임하고 있으므로, 도 조례는 관광진흥법과 제주도특별법이 정한 범위 내에서만 카지노사업자의 변경허가와 관련된 사항을 정할 수 있기 때문임

관광진흥법 제5조 제3항, 관광진흥법 시행규칙 제8조 제1항 제1호 나목은 영업장 소재지를 변경하는 경우를 변경허가 대상으로 정하고 있을 뿐 소재지 변경의 이유, 목적, 동기에 대해 아무런 제한을 두고 있지 않음에도, 하위 규범인 개정안이 소재지 변경이 허용되는 경우를 ‘영업장이 있는 건물의 대수선, 재건축, 멸실 등 불가항력에 의한 경우’만을 한정하고 있어 모법보다 강화된 기준을 요구하여 카지노사업자의 영업장 소재지 변경 자유 내지 직업의 자유를 제한하고 있음

대법원은 “지방자치법 제22조, 행정규제기본법 제4조 제3항에 의하면 지방자치 단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로 법률의 위임없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 효력이 없다.(대법원 2012.11.22. 선고 2010두19720 전원합의체 판결)”라고 판시하면서, 구 주차장법 및 구 주차장법 시행령이 부설 주차장의 용도 변경을 허용하면서 그에 관해 조례에 위임하지 않고 있음에도 순천시 의회가 순천시 주차장 조례로 당해 시설물이 소멸될 때까지 부설주차장의 용도를 변경할 수 없도록 규정한 사안에서 순천시 주차장 조례는 법률의 위임 없이 주민의 권리제한에 관한 사항을 정하여 법률유보 원칙에 위반되어 효력이 없다고 판단하였음

위 판례에 비추어 개정안은 법률의 근거 내지 위임 없이 하위법에서 새롭게 규제를 신설하여 제주도 카지노사업자의 영업장 소재지 변경의 자유를 제한하므로 법률유보원칙에 위반되고 위임입법의 한계를 벗어나 헌법에 위반될 소지가 높음

○ 직업의 자유 침해

개정안은 카지노사업자의 영업장소를 사실상 최초 허가 받은 영업장 소재지 만으로 제한하는 결과를 야기하고 그로 인해 카지노 사업자의 직업의 자유 내지 직업수행의 자유를 제한하므로, 이와 같은 기본권 제한이 정당화되기  위해서는 입법 목적이 정당하고, 방법과 수단이 적절하며, 기본권 제한으로 인한 피해가 최소한이어야 한다는 과잉금지원칙을 준수하여야 하나, 개정안은  다음과 같은 이유에서 과잉금지원칙에 반하여 카지노사업자의 직업의 자유를 침해함

(1) 개정안의 입법 목적이 근거법인 관광진흥법에 반하여 정당하지 않음

(2) 개정안은 영업장 변경을 통해 카지노 대형화를 막는 방법 및 수단으로서도 적절성이 인정되지 않음

(3) 개정안은 건물의 대수선, 재건축, 멸실 등 불가항력 이외에는 카지노사업자의 영업장 변경을 전면 금지함으로써 피해 최소성을 위반하였음

(4) 그러므로, 개정안은 관광산업 육성 및 관광 진흥이라는 상위 규범의 입법 목적에  반하여 제주도 카지노 사업자의 규모 확대를 저지하는데 목적이 있을 뿐이므로 입법 목적의 정당성이 인정되지 않고, 카지노사업자의 영업장소 선택권 박탈은 목적 달성의 수단이 지나치게 카지노사업자의 직업의 자유를 침해하므로 과잉 금지원칙에도 위반이 됨

□ 결어

○ 카지노업계는 최근 몇 년간 지속되고 있는 중국 리스크 등 악화된 영업환경으로 경영상 어려움을 겪으면서도 제주도청의 관리감독 강화에 적극 협조하고 투명성을 강화하는 등 선진 카지노로 도약하기 위해 노력하고 있는 상황에서, 본 개정안은 관광 업계의 경쟁력을 심각하게 저해 시킬 것으로 예상되며 법률적으로도 법률유보 원칙, 과잉금지 원칙에 반하여 헌법에 위반되므로, 재고를 요청드림

○ 세계 카지노산업은 자국민의 외화유출 방지와 재정 수입을 위하여 최근 국가 차원에서 경쟁적으로 복합리조트 건설과 함께 카지노증설과 지원을 확대하고 있고, 글로벌 업체들도 대규모 자금을 투입하여 대형화, 테마화, 차별화를 통해 경쟁력 제고에 주력하고 있음

○ 제주지역 카지노업계의 이러한 어려운 현실을 감안하여 더이상 규제보다는 관광산업 진흥을 위한 관계기관의 적극적인 지원 지난 2019년 1월 3일 이해찬 더불어민주당 대표, 안민석 문화체육관광위원회 위원장 등 더불어민주당 지도부는 관광산업 활성화를 위한 대책의 하나로 관광산업 현장을 방문하고 업계 관계자와의 간담회를 통해 관광산업 및 경제활성화에 대한 당의 의지를 표명하고 적극적인 관광활성화 정책을 추진키로 하였음