속도 내는 '햇빛소득' 뒤편엔 협동조합 난립·임차농 소외 … 갈등 불씨

이재명 대통령의 핵심 공약이자 대표적 에너지 복지 정책으로 꼽히는 '햇빛소득마을 조성' 사업이 속도를 내고 있다. 주민 참여형 태양광 이익공유 사업인 햇빛소득마을을 뒷받침할 영농형 태양광법도 상반기 내 국회를 통과할 전망이다. 다만 선로 부족과 임차농 보호, 급증한 햇빛 협동조합에 대한 검증 등 과제도 산적하다. 

30일 농림축산식품부에 따르면 정부는 올해 햇빛소득마을 500곳 조성을 시작으로 2030년까지 2500곳 이상으로 확대한다는 목표다. 지난 2월 햇빛소득마을 지원과 조성 확대를 전담할 범정부 '햇빛소득마을 추진단'이 출범했고 올해부터 국비 5500억원이 투입될 예정이다. 내달 말까지 1차 공모 접수를 받아 오는 7월 말 첫 후보마을 지정에 나선다. 

햇빛소득마을은 마을 주민 10명 이상이 협동조합을 구성해 마을 내 유휴부지, 농지·저수지 등에 태양광 발전소를 설치·운영하고 수익을 주민이 공유하는 사업모델이다. 지난 3월 국무회의에서는 이 대통령이 "5년간 2500개만 조성하는 것이냐"며 규모 확대를 지시해 보다 목표가 상향될 전망이다. 

태양광은 마을회관 지붕, 주차장, 저수지 등 유휴부지와 농지를 활용해 설치되며 발전 수익은 마을 발전기금으로 환원돼 주민 복지사업과 지역 현안 해결에 활용된다. 

농어촌공사에 따르면 햇빛소득마을에 연계 가능한 0.1∼20MW(메가와트) 규모의 소규모 저수지는 2333개로 파악됐다. 공사는 소규모 저수지를 수상 태양광 발전 용지로 임대하고 발전 수익은 마을 주민과 공유한다는 구상이다. 부지 임대·인허가 지원·사후관리까지 전주기 자문을 제공하는 현장 지원 전담조직(TF)도 꾸렸다. 

현재 국회서는 영농형 태양광 관련 법안이 발의돼 심사 중으로, 올해 상반기 중 입법을 마무리해 제도적 기반을 마련한다는 계획이다. 법 제정 후 하위 법령 제정 단계에서 영농형 태양광 발전 사업 허가 기준, 재생에너지지구 지정·운용, 임차인 보호 방안 등을 마련할 계획이다. 

햇빛소득마을 조성이 속도전에 나서고 있지만 해결해야 할 과제도 적지 않다. 

올해 들어 공모 참여를 위한 협동조합이 빠르게 늘어나면서 협동조합 난립과 마을 내 갈등 우려가 제기된다. 

녹색전환연구소에 따르면 전국 등록 협동조합 3만2221개 중 '햇빛'을 포함한 협동조합 수는 320개다. 이 중 올해 등록된 수가 123개(38.4%) 3분의 1 이상을 넘어선다. 구체적으로는 지난 8일 기준 1월 4개, 2월 24개, 3월 78개, 4월 17개가 등록됐다. 특히 3월 말 정부 공모를 앞두고 지난달에만 올해 신규 등록분의 63.4%가 집중됐다. 

구성원 간 충분한 합의와 관계 형성이 필요한 만큼 협동조합 설립에는 통상 수개월 이상 소요되는 것이 일반적이다. 녹색전환연구소는 "주민들의 자발적 결성이라기보다 외부 사업자들이 지원 요건을 맞추기 위해 마을을 찾아다니며 급조한 결과일 가능성이 크다"며 "공모를 위해 긴급히 구성된 협동조합이 사업 주체가 될 경우 마을 대다수 주민들과 갈등을 양산하지 않을까 우려된다"고 지적했다. 

햇빛소득마을 선발 기준도 공동체성을 충분히 판별하지 못한다는 평가가 나온다. 녹색전환연구소는 "정량평가인 주민수용성은 동의 비율만으로 점수화돼 두어 달 만에 급조된 조합이 이 기준을 통과하는 것을 막기 어렵다"며 "사업설명 횟수·기간·회의록 등 협동조합 구성 과정, 과거 마을 사업 경험, 실질적 거버넌스 구조 등을 확인하는 기준이 부재한 실정"이라고 짚었다. 

임차농 보호 방안 마련도 요구된다. 영농형 태양광이 확대되면 농지를 소유한 자경농과 농지를 빌려 농사를 짓는 임차농 간 갈등이 불거질 것으로 보인다. 영농형 태양광으로 농지 수익성이 높아지면 임대료 인상이나 임차농과의 계약 철회 등의 피해가 발생할 수 있다는 농업계 지적이 있어왔다. 실경작자인 임차농의 참여권과 수익권을 보장하는 제도 설계가 필요하다는 목소리도 나온다. 

농지 전용을 통한 농촌 태양광 보급 면적은 2023년 기준 약 1만6000ha다. 영농형 태양광 실증 연구 등에 따르면 영농형 태양광으로 인한 수확률 감소 비율은 평균 10~20%로 파악됐다. 반면 영농형 태양광 발전 시 쌀 재배를 기준으로 수익은 기존 대비 13.1배 증가하는 것으로 나타났다. 이처럼 수익 증가 폭이 커 농가 입장에서는 영농형 태양광 설치 유인이 커, 영농형 태양광 설치가 무분별하게 확대될 수 있다는 우려도 나온다. 

이에 정부에서는 임차농 보호를 위해 표준계약서 도입과 개별 영농 규모의 영농형 태양광 한도를 정하는 등 사전관리체계 구축에 나설 계획이다. 예컨대 영농형 태양광을 설치할 수 있는 한 농가·농업인당 면적으로 600~900평을 기준으로 삼는 것을 검토하고 있다.

또 부재지주의 농지 회수를 억제하고 임대료 급등을 방지하기 위해 사업 기간 내 특별한 사유가 아니면 임대차 계약을 갱신을 거절하지 못하도록 하고, 최대 23년의 임대차 자동갱신과 임대료 상한(5%) 등을 제시한 상태다. 

영농형 태양광으로 생산한 전기를 보낼 '선로'의 연결 문제도 해결 과제로 꼽힌다. 2019년 자신의 농지에 영농형태양광을 설치해 운영해온 문병완 보성농협 조합장은 "선로 문제가 핵심"이라며 "선로 보급률이 낮아 현장에서 연결이 막혀버리면 산업 진행이 어려워진다"고 지적했다. 

정찬빈 충남 청양 대흥리마을 이장도 "햇빛소득마을과 같은 공익적 마을 공동체 사업에는 '공익형 마을 공동체 우선 접속제'를 도입해 선로 문제를 해결해야 한다"며 "여러 마을이 공동으로 참여해 협동조합 중심을 어디에 둘지 수익을 어떻게 배분할지를 두고 소모적인 주도권 싸움이 발생하는데 정부차원에서 '마을 공동 운영 표준 모델'과 '운영 정관'을 마련해 줄 필요가 있다"고 했다.