KDI "수도권 쏠림, 생산성 격차 탓 … 공간정책 패러다임 바꿔야"

국가균형발전 정책에도 불구하고 수도권 인구 집중이 수십년째 이어지고 있는 것은 '지역 간 생산성 격차'가 핵심 요인으로 작용하고 있다는 국책연구기관의 진단이 나왔다. 

한국개발연구원(KDI)은 20일 발표한 KDI 포커스 '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서에서 "2005~2019년 수도권 인구 비중 상승은 수도권의 생산성 우위 강화가 주도했다"고 밝혔다. 

연구진이 2005~2019년 전국 161개 시·군 자료를 통해 분석한 결과 수도권 생산성은 20.0% 증가해 비수도권(12.1%)과 전국 평균(16.1%)를 앞질렀다. 반도체·지식기반 산업 중심으로 한 생산성 상승이 임금과 일자리 증가로 이어지며 인구 유입을 이끌었다는 분석이다. 

쾌적도의 경우 수도권은 같은 기간 1.6%포인트(P) 감소한 반면, 비수도권은 2.0%P 증가했다. 그럼에도 생산성 격차로 나타나는 인구변화 추세를 상쇄하지는 못했다. KDI는 "비수도권 도시들은 낮은 임금과 소비 수준을 쾌적도로 보완했지만 생산성 격차 확대로 인구 유출을 막지 못했다"고 했다. 

다만 인구수용비용은 2005년 기준 수도권이 전국 평균의 62.0%로, 비수도권(134.8%)의 절반 수준에 그쳤다. 이후 2019년까지 수도권은 7.8% 오르고 비수도권은 1.2% 감소했지만 수도권이 지속해서 높았다. 

KDI는 수도권과 비수도권과의 격차 심화 배경으로 비수도권 제조업 도시들의 생산성 급감을 꼽았다. 

거제, 통영, 여수, 구미, 포항 등의 비수도권 12개 제조업 도시의 생산성이 2010년 수준으로 유지됐어도 수도권 비중은 2019년 기준 49.8% 대비 2.6%P 낮은 47.2%에 머물렀을 것으로 봤다. 

2010년대에 이들 도시의 생산성이 전국 평균 성장률을 기록했다면 산업도시들은 더 크게 성장하고 수도권 인구 비중은 43.3%까지 하락할 수 있었을 것으로 추정됐다. 

또 다른 조건들은 2005년 수준에 머물고 생산성만 2005~2019년의 변화를 따를 경우, 쾌적도와 생산성은 같은 수준의 격차를 유지했다면 수도권 비중은 14.7%P 급등한 62.1%에 달했을 것으로 추정됐다.

쾌적도와 인구수용 요인이 비수도권 지역 인구 유출 폭을 완화하는 방향으로 작동한 셈이다. 쾌적도 변화와 인구수용비용 변화는 수도권 비중을 각각 9.5%P, 2.8%P 낮추는 방향으로 작용하면서 현실의 수도권 비중은 2005년 대비 2.4%P 오른 49.8%에 그쳤다. 

KDI는 "이 결과는 지역 인프라 투자 증가(인구수용비용 하락)로서의 균형발전정책이 수도권 집중을 억제한다는 일차적 목표를 일정 수준 달성했음을 나타낸다"며 "그러나 막대한 재원을 수십 년간 지속적으로 투입했음에도 불구하고 수도권 집중 추세를 반전시키기에는 역부족이었음도 나타낸다"고 지적했다.

이어 "생산성 변화 단독으로 수도권 비중을 60% 이상으로 높일 수 있었다는 분석 결과는 생산성 격차가 지속되는 한 인구수용비용 하락만으로 추세를 반전시키기에는 한계가 있을 것임을 시사한다"고 했다.

보고서는 수도권 집중 완화를 위해 비수도권 공간구조를 선제적으로 대도시 위주로 재편하는 것이 가장 유효하다고 봤다. KDI는 "균형발전의 목표가 수도권과 비수도권 격차 완화라면 비수도권 내 격차 확대는 일정 정도 용인할 필요가 있다"며 "집적경제의 효율적 활용이라는 관점에서 비수도권 대도시·산업도시의 생산성 향상은 수도권 일극집중 심화를 피하면서도 국민경제 후생을 증진시킬 수 있는 경로가 된다"r고 강조했다.