링컨 노예해방보다 더 위대한 이승만 농지개혁!

링컨의 노예해방보다 더 위대한

이승만(李承晩)의 농지개혁

손세일(孫世一), 농지개혁 과정을 자세히 파헤치다.

趙成豪(조갑제닷컴)    

한국 근대화의 礎石(초석)을 마련한 農地(농지)개혁과 미국 민주주의의 전환점이 된 노예해방선언과 개헌(改憲)은 이승만과 링컨이라는 위대한 지도자의 결단에 의해 단행되었다는 공통점이 있다.

그 과정 또한 그리 순탄하지만은 않았다.
농지개혁은 地主(지주) 출신 국회의원들의 利害(이해)관계가 얽혀 심의와 결렬이 수 차례나 반복되는 난항을 겪었다.
노예해방 조치 역시 남북(南北)전쟁과 공화당 내 [급진파]의 반대가 맞물리는 등 여러 정치적 악조건 속에서 나온 산물이었다. [註]

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농지개혁법 立法(입법) 과정은 孫世一(손세일, 前 국회의원) 씨가 매월 <월간조선>에 기고하고 있는 評傳(평전)인 <이승만(李承晩)과 김구(金九)>에 잘 나와 있다.
곧 完刊(완간)을 앞두고 있는 이 평전(評傳)은,
손(孫) 씨가 2001년 8월부터 현재까지 12년 동안 연재해 오고 있다.
그의 글에는 私見(사견)이 없고, 정밀한 조사를 통해 발굴된 역사적 사실이 담겨있다.

따라서 사안을 객관적으로 조망할 수 있다.

동(同) 잡지 2013년 3월호에 실린 내용을 중심으로 농지개혁법 입법(立法) 과정을 정리해 보았다.

조봉암(曺奉岩)을 초대 농림부 장관으로 임명한

이승만의 포석(布石)

농지개혁은 한국의 근대화의 기초를 닦은 사건으로, 李承晩(이승만) 前 대통령(이하 이승만)의 주도로 이뤄졌다.

농지개혁의 목적은
▲ 소작농을 자작농으로 만들고
▲ 地主(지주)는 산업 자본가로 육성해
궁극적으로 농업과 공업을 竝行(병행) 발전시키는 데 있었다.

해방 직후인 1945년 11월, 군정법령 제33호(‘조선 내에 있는 일본인 재산의 취득에 관한 건’)가 공포되면서 일본인의 개인재산과 동양척식주식회사 등 일본계 회사의 재산이 美군정 산하의 <신한공사>로 몰수·이관되었다.

1948년 미(美)군정은 다시 군정법령 제173호(<귀속농지매각령>)와 제174호(<신한공사해산령>)을 공포했다.
2町步(정보, 땅의 넓이가 町으로 끝이 나고 끝수가 없을 때의 단위를 나타내는 말. 1정보는 약 3,000평에 해당) 미만의 상한을 두고 해당 귀속농지(일본인 소유였던 농지)의 신한공사 소작농에게 우선적으로 불하하는 조치를 담고 있었다.

이승만은 美군정의 농지(農地)불하를 못마땅해 했다.
이승만의 對美(대미) 창구 역할을 맡은 로버트 올리버(Robert T. Oliver)에게 [농지(農地)불하는 건국 이후 우리가 자체적으로 판단해서 할 일]이라는 취지의 항의서한을 발송하기도 했다.

정부 수립 후, 이승만은 초대 농림부 장관에 [공산주의자] 출신이었던 曺奉岩(조봉암)을 임명했다.
이는 농지개혁을 이루기 위한 하나의 포석이었다.
그가 농민운동을 주도했던 前歷(전력)이 있어 농민들의 마음을 움직일 수 있다는 계산이 깔려 있었던 것이다.

사실 이승만이 농지개혁을 실시하려고 한 이유 중 하나는,
국민들에게 反共(반공)정신을 일깨워주려는 의도도 있었다.
이는 尹永善(윤영선) 前 농림부 장관의 회고를 통해서도 확인할 수 있다.

"공산당 막기 위해서라도 농지개혁 해야"

대통령은 전쟁 수행으로 다른 일을 돌볼 틈이 없었지만,
농지개혁만은 예외여서,
기회 있을 때마다 [공산당을 막으려면 농지개혁을 빨리 해야 해]라고 말했다.
대통령이 전쟁의 북새통 속에서도 개혁을 서두른 것은,
농지개혁은 공산당만 할 수 있다는 선동을 봉쇄해,
영세소작인의 반공정신을 일깨우는 것,
피란지주의 생계를 돕는 것,
그리고 군량미 조달의 뜻이 있었다.
   -<중앙일보> 1982년 5월3일자, <중앙청9中央廳)(16)―농지개혁(農地改革)⑤>

북한의 경우 1946년 3월 우리보다 먼저 농지개혁을 했다.
北의 <토지개혁법령> 제5조에는 “몰수한 토지 전부는 농민에게 무상으로 영원히 양여한다”라고 했지만, 제10조에는 “농민에게 분여된 토지는 매매치 못하고, 소작 주지 못하며 저당하지 못한다”고 못박고 있었다.
이는 농민들에게 [소유권]이 아닌 [경작권]만 준 것으로 [강제 국유화]이다. 

이승만은 농지개혁의 취지를 설명하며
자본가들을 없애야 한다는 공산주의자들의 주장을 반박하기도 했다.
요약하면 다음과 같다.

공산주의자들의 토지개혁책이 우리와 다른 한 가지는 소위 자본주의라는 것이다.

그 사람들은 토지분배로 모든 금융과 각종 재산을 다 평균히 분배해
자본가를 없애야 한다고 한다.
우리는 자본가가 있어야 경제가 유통되어 민중이 다 살 수 있다.

우리나라가 농업을 근본으로 삼아 자족자급할 능력을 가졌지만,
지금은 인구가 해마다 증가하고 있다.
그에 비해 토지는 한정되어 있으므로
그 땅의 소출만 가지고는 민중이 먹고살 것이 부족하다.

그러므로 자본가를 다 없애고 노동자만 살 수 있게 하자는 것은
우리가 찬성할 수 없는 것이다.

지주(地主) 출신 의원들의 반발

이승만의 농지개혁 의지가 확고해지자,
농림부는 1948년 9월30일 <농지개혁법 기초위원회>를 발족시키고 법안 마련에 착수했다.
하지만 참고자료의 빈약, 각종 통계의 정확성 결여 등으로
농촌 자체에서 이를 직접 확인해야 하는 어려움이 있었다.

농지개혁 단행 소식이 알려지자,
농촌 사회에서는 지주(地主)들의 농지放賣(방매)행위가 문제화됐다.
지주(地主)들이 농민들에게 반(半)강제적으로 농지를 강매하는 행위가 빈번히 일어났던 것이다.

11월22일에 긴급소집되었던 各道(각도) 농업경제과장회의에서 이 문제가 심각하게 논의되었다.
이에 따라 농림부는 <농지 개혁에 관한 임시조치법안>(이하 임시조치법)을 마련,
국회의원 91명의 서명을 얻어 국회에 제출했다.
법안 내용은 3개조로 된 간단한 것이었다.

<농지개혁에 관한 임시조치법>

제1조   농지개혁을 원활히 실시하기 위하여
          일반농지에 대하여 다음 처분 행위를 일체 금지한다.
          1. 소작권의 이동
          2. 소작권의 박탈
제2조   전조의 규정에 위반하는 자는
          1년 이하의 징역 또는 10만원 이하의 벌금에 처한다.

부   칙

제3조    본법은 공포일로부터 시행한다.

이 법안은 12월7일에 국회에 제출되어 산업위원회(산업위)에 회부되었다.
그러나 지주(地主) 출신 국회의원이 많은 산업위는 [곧 <농지개혁법>이 제정될 텐데 <임시조치법>까지 제정할 필요가 있냐]며 부정적인 반응을 보였다.

정부는 대대적인 토지조사를 벌인 끝에,
1949년 2월4일, 농림부 주도로 농지개혁법 초안을 마련했다.
이를 바탕으로 기획처가 일부 수정한 법안을 국무회의에서 의결했는데,
수정된 정부안은 통칭 <기획처안(案)>으로 불렸다.

정부는 2월5일 이 <기획처안(案)>을 정식으로 국회에 제출했다.
국회는 이와 별도로 산업위가 마련한 <산업위안(案)>을 3월10일 본회의에 상정시켰다.

결국 농지개혁법안은 <기획처案>과 <산업위案>이 국회에서 충돌하게 되었다.
두 개의 안(案)이 가진  차이 때문에 국회 審議(심의)에만 석 달이 소요됐으며,
의원들간에도 견해 차가 표출되었다.
산업위안(案)의 경우, 의사일정까지 변경해 기습상정한 것이라 정부 측의 반발도 컸다.

농민들의 부담을 우려한 이승만

국회 <산업위안(案)>은 농민들의 불만을 샀다.
우선 지주(地主)들에 대한 보상地價(지가)가 <농림부안(案)>의 두 배인 300%이고,
그것을 해마다 30%씩 10년 동안 상환토록 하되,
自營(자영)을 인정하여 머슴을 두고 농사를 지을 수 있게 했다.

최초의 <농림부案>은 농민들의 지가(地價)상환율을 평년작 생산고의 120%로 하고.
매년 20%씩 6년 동안 상환하도록 했다.
<산업위案>은 <농림부案>에 비해 농민들의 부담이 클 수밖에 없었다.

농민을 대표하던 <대한농민총연맹>(이하 農總)은 즉각 반발하고 나섰다.
농총(農總)은 3월14일 성명을 발표하고 “국회가 농총(農總)의 토지개혁안, 농림부안(案), 심지어는 기획처안(案)까지도 묵살하고 지주를 위한 산업위원회안(案)을 한사코 통과시키려는 반(反)민주적 행위에 대하여 우리 농총(農總)은 義憤(의분)을 금할 수 없다”고 비판했다.

이승만도 내심 농총(農總)과 뜻을 같이 했다.

그는 1948년 9월 施政(시정)연설에서 “항상 나의 가슴을 아프게 하는 것은 농민과 노동자의 생활향상의 염원”이라며 “정부는 농민과 노동자의 생활향상을 위하여 시급한 대책이 있을 것”이라고 말했다.
그러면서 일부 농지방매(放賣)행위를 일삼는 惡德(악덕)지주들의 행위에 대해선 철저히 조사할 것을 지시했다.

이승만은 국회가 <기획처안(案)>을 무시하고,
변칙적인 방법으로 기습상정한 것도 불쾌히 여겼다.

그는 申翼熙(신익희) 국회의장에게 편지를 썼다.

농지개혁법 법령이 발포되기 전에 우선 급한 것은
지주들이 소작인에게 농지매매라는 명목 하에
강제로 토지를 매도시켜 개혁법을 피하려는 것이다.
이것을 속히 방지하지 못하면,
법령이 발포된 후에라도 그 진행 방법에 지장이 많을 것이다.
이미 상정보류 중에 있는 농지개혁에 관한 임시조치법안을 속히 통과시키면,
이러한 모든 폐단을 방지할 수 있을 것으로 생각되니 同 법안이 속결되기를 바란다.

이승만은 지주(地主)들의 반(半)강제적인 농지매매를 방지하고자
정부가 마련한 임시조치법만이라도 조속히 통과시켜 달라고 부탁한 것이다.
이 임시조치법에 대한 표결 결과는
在席(재석) 155명 가운데 가(可) 55표, 부(否) 22표로 부결되었다.

서상일 국회 산업위원장은 <국회안(案)>에 대해 다음과 같은 요지의 발언을 하며
지주(地主)에 대한 보상지가(地價) 300%가 결코 많지 않다는 취지의 주장을 했다.

200만 농가에 대해서 토지를 분배하려면 한 집에 1정보(町步)도 돌아가지 않는다면 남은 戶數(호수)는 다 실업자가 되지 않으면 안된다.
따라서 도시의 경우 많은 기업과 산업을 발흥시키지 않으면 안된다.
현재 3정보(町步)로 균등히 나누어준다 하더라도 45만원밖에 되지 않는 돈을 가지고는 농가에서 아이들을 소학교에 보낼락 말락할 것이요,
중등학교까지는 도저히 불가능한 형편이다.
이런 의미에서 300%가 많다 적다는 말이 있지만,
지주에게 있어서 300%는 많지 않으며 비싼 것이 아니다.

   -《제헌국회속기록(制憲國會速記錄)(4)》,제2회 제52호(1949.3.12), p.36~37

표류하는 농지개혁법

소장파를 비롯한 무소속 의원들도 <산업위안(案)>의 수정 필요성을 제기하고 나섰다.
이들은 3월15일 연석회의를 열고,
▲ 농지대금을 최고 100%로 有償(유상)매상하여 無償(무상) 분배할 것
▲ 농지대금은 최고 100%로 유상 매상하여 유상 분배하되 상환 기한은 5년으로 均分(균분)할 것 ▲ 농지대금은 최고 100%로 遞減(체감) 매상(단, 대지주의 토지는 50%로 정도로 매상)하여 120%로 유상분배하되 5년간 균분할 것 등 세 가지 안(案)에 합의했다.
농민들의 부담을 덜어주고자 마련한 苦肉之策(고육지책)이었다.

그 와중에 <농지개혁법> 명칭에 대한 논란까지 일었다.
몇몇 의원들이 <농지제한법>, <농지법>으로 명칭을 변경하자는 제안을 한 것이다.
이 역시 표결에 부쳐졌는데 재석(在席) 130명 가운데 가(可) 103표, 부(否) 4표로
원래 명칭인 <농지개혁법>으로 가결되었다.

이후에도 농지개혁법은 또 다시 위기에 직면한다.

국민회 소속 황호현 의원 외 11명은 농지개혁법에 임시조치법안을 포함시키자는 취지의 수정안을 제출한 것이다.
이들은 [농지개혁을 원활히 하기 위하여 소작 주는 농지를 自耕(자경)할 수 없는 자의 농지와 本法(본법)이 규정하는 한도를 초과하는 부분의 농지는 소작권 이전 및 일체의 처분행위를 금지한다]는 조항의 신설을 주장했다.

그러나 <산업위안(案)> 지지자들은 기존의 농지개혁법이 실행되면 필요없게 된다는 이유로 반대했다.
이 제의도 두 차례의 표결 끝에 결국 부결되었다.
지주(地主)들의 방매(放賣)를 방지하기 위한 이 조항은
농지개혁법이 국회를 통과하는 마지막 순간에 가서야 가까스로 附則(부칙) 27조에 포함된다.

가장 문제가 되었던 지주(地主)들에 대한 보상률은
4월25일 열린 정기국회 84차 본회의에서 심의되었다.
200%, 150%, 125%, 120%, 100% 등 총 다섯 개의 수정안이 제안되었으며,
<산업위안>의 300%까지 합치면 총 여섯 개에 달했다.
100%, 120%안(案)은 표결 끝에 부결되었고 150%案이 가결되었다.
3월15일 합의했던 소장파와 무소속 의원들의 의견통일이 확인된 셈이었다.

반면, 서상일 산업위원장은 否票(부표)를 던졌다.
지주(地主)들의 지가(地價)보상문제가 150%로 결정되자 농지개혁법 처리는 급물살을 타게 된다.

법안 자체가 가진 모순 때문에 또 다시 논란 일어

국회는 4월26~27일 제7조2항부터 부칙 28조까지 심의를 마치고 5월2일 최종확정된 농지개혁법을 정부에 이송했다.

그러나 또 하나의 장애물이 남아있었다.
법안이 급박하게 처리되어 그대로 시행할 수 없는 모순점들이 존재했던 것이다.
예를 들어 과수원, 종묘포, 뽕밭 등 다년생 식물 재배농지는 제8조 제4호 규정에서는 소유한도를 3정보(町步)로 하고 그 이상은 매수하기로 되어 있었으나,
제6조 제2항 규정에는 다년생 식물 재배농지는 무제한으로 소유할 수 있도록 규정해 놓고 있었다.

이로 인해 정부는 5월9일 국무회의를 열고 농지개혁법을 국회에 환송하기로 의결한다.
당시 국회가 閉會(폐회) 상태였기 때문에 정부는 5월16일 [消滅通告(소멸통고)] 형식으로 국회에 보냈다.
이는 5월21일 열린 임시국회에서 논란이 되었다.
<농지개혁법>에 대한 정부의 [소멸통고](消滅通告)가 [위헌]이라는 주장이 제기된 것이다.

李範奭(이범석) 국무총리는 농지개혁법의 일부 규정은 사실상 시행이 곤란하므로
이에 대한 수정을 위한 것이라며 환송에 대한 정부 측 입장을 전했다.
결국 국회는 농지개혁법을 원래 법안대로 정부에 재(再)이송했고,
정부는 그것을 6월21일 법률 제31호로 공표해버렸다.

6·25전쟁의 勝因(승인)이 된 농지개혁

7월1일 이승만은 국회에서 농지개혁법 일부 조항 개정의 필요성을 역설했다.
그는 “지주들의 장래 생활방도와 또는 정부에서 많은 부담을 가지게 된다는 것은 어려운 문제이므로 정부에서 약간의 개정안을 제출했다”고 밝혔다.

7월7일 정부는 농지개혁법 개정안을 제출했으나,
이 개정안은 해를 넘긴 1950년 2월2일에야 비로소 국회를 통과했으며,
시행령은 동년(同年) 3월25일 공포되었다.
6·25전쟁을 불과 3개월 앞두고 그 빛을 본 셈이다.

이승만은 1949년 4월30일 국회 폐회식에서
농지개혁법안의 최종심의(審議)가 확정된 것을 크게 반겼다.
그는 “공산분자가 전국을 파괴하려고 할 때에 제일 많은 민중의 힘을 얻어서 하려는 게 농토개혁 문제”라며 “이것이 만일 통과되지 못했으면 波動(파동)도 다소 있었을지 모른다”고 지적했다.

그러면서 地主들에 대한 위로의 말도 건넸다.

물론 토지 주는 데 대해서
우리가 지주들이 좀 억울하지 않도록 해야 하겠다는 그런 생각을 가졌던 것입니다.
내가 서울에 있었으면
그동안에 여러분에게 다시 말씀이라도 해서 지주들에게 과히 서운하게 하지 말라는 말을 했을는지 모르는데,
나 보기까지에는 과히 그렇게 한쪽에 치우치지 않고 그만치 통과된 것을 여러분께 치하합니다.
   -《制憲國會速記錄(4)》, 제2회 폐회식(1949.4.30), p.832

이승만의 과단성 있는 농지개혁 덕분에 6·25전쟁에서 우리가 승리할 수 있었다는 평가가 있다.
북한의 경우, 토지를 국가가 몰수해 경작권만 부여했으므로
일반 소작농들은 토지를 마음대로 소유할 권리가 없었다.
당(黨)이 모든 것을 소유·관리하는 것으로 사실상 몰수나 다름없었다.

대한민국은 이승만의 주도로 국회에서의 치열한 논의 끝에 민주적 방법으로 농지개혁을 단행,
지주(地主)와 농민 모두 큰 불만없이 토지를 소유하고 경작할 수 있었다.
즉, 농지개혁을 통해 농민과 지주(地主)들의 지지를 얻을 수 있었고,
결과적으로 체제 경쟁에서 북한보다 우위를 점하는 요인으로 작용했다.

농지개혁으로 농민들은 대한민국의 자유민주 체제를 지지하는 세력으로 굳혀졌다.
공산주의의 침투를 막는 데 성공한 것이다.
與村野都(여촌야도)라는 말이 나올 정도로 농민표는 선거 때마다 여당 지지였고,
이것이 정권의 안정을 가져왔다.
李 대통령이 농민들을 체제수호세력으로 만들기 위하여 던진 승부수가 농지개혁이었다.

농지개혁은 또 토지자본이 산업자본으로 전환되는 계기를 마련하였다.

이승만은 농지개혁으로
소작농을 해방시키고,
공산주의를 막고,
산업화를 앞당기는
1석(石)3조(鳥)의 전략적 승리를 거두었다.

李 대통령은 이렇게 어려운 개혁을 국회를 통하여, 즉 민주적으로 하였다.
그런 점에서 링컨의 흑인노예 해방에 버금 가는 위대한 근대화 개혁이었다.

필리핀과 파키스탄은 아직도 농지개혁을 하지 못하여 후진 사회의 질곡에 머물러 있고,
북한정권은 국가가 농지를 독점, 생산성을 망가뜨림으로써 식량문제를 해결하지 못한 상태이다.

농지개혁은 일종의 농노(農奴)해방이었다. 

[조갑제닷컴=뉴데일리 특약]